突出重点 扎实推进淤地坝建设

加快黄河上中游水土流失防治步伐

——在黄河中游水土保持委员会第九次会议上的讲话

水利部副部长  鄂竟平

（2007年9月7日）

各位代表、同志们：

　　今天上午，袁纯清主任委员作了全面的报告，七省（区）委员和国务院有关部门的同志分别作了发言，讲得都很好，我完全赞成。下面，我讲几点意见，供大家参考。

　　一、毫不动摇地坚持黄土高原地区水土保持的成功经验

　　黄河上中游地区是我国最早开展水土流失防治工作的地区之一。在长期的生产实践中，上中游地区广大干部群众和科技工作者积累了丰富的水土流失防治经验，取得了很大成就。特别是近年来，在中游水保委员会的领导和协调下，有关部委和各省（区）政府密切配合，各地认真贯彻落实新时期中央治水方针和加强生态建设的一系列重大战略部署，锐意进取，积极探索，扎实工作，水土保持生态建设又取得新的重大进展，创造了许多新的经验。这些被实践证明行之有效的成功经验，是做好今后工作的基础，应该很好地坚持运用，并继续探索，不断完善。

　　第一，坚持以小流域为单元综合治理，突出抓好坡改梯和淤地坝建设。小流域综合治理这条经验，是黄河上中游地区首创，然后逐渐推广到全国的，目前已成为我国治理水土流失最主要的技术路线，并在全国生态环境建设中发挥了举足轻重的作用。全国已经综合治理的小流域达到4万多条。这条经验是水土保持科技工作者和水土流失地区广大群众长期实践的总结。以小流域为单元，因地制宜，科学规划，工程、植物和农业耕作措施并举，山、水、田、林、路综合治理，符合水土流失的规律，形成有效的水土流失防治体系，能够取得比较好的防治效果。实践也证明，如果不采取综合治理的办法，只搞单打一，采取单项的措施，往往难以取得好的效果，有的甚至劳民伤财。同时，这些年来上中游地区在坚持以小流域为单元综合治理的基础上，把坡改梯和淤地坝建设作为关键措施，效果非常明显。既有效治理了水土流失，减少了入黄泥沙，又改善了治理区群众的生产生活条件，促进了地方经济发展。宁夏隆德县2005年被水利部命名为全国梯田建设模范县，该县85%以上的坡耕地进行了改造。在黄土高原地区治理水土流失，既坚持综合治理，又突出重点措施这个思路是非常正确的。因为坡耕地、侵蚀沟是上中游地区水土流失的主要来源，是治理水土流失工作面临的主要矛盾。搞好坡改梯、淤地坝建设，对促进整个区域的水土流失治理、生态建设作用重大。

　　第二，坚持人与自然和谐相处的理念，依靠生态自我修复能力，加快水土流失防治步伐。充分发挥大自然力量，依靠生态自我修复能力，促进大面积植被恢复和生态改善，应该说也首先来自黄河上中游地区。2000年11月，时任全国政协副主席的钱正英院士在内蒙古伊盟、陕西榆林等地考察时，首先总结和肯定了当地通过禁牧封育来恢复植被的做法。之后，依靠生态自我修复能力恢复植被，改善生态，防治水土流失的做法，逐步被社会各界所认可和接受，并逐步在全国得到推广和发展。在黄土高原的带动下，近年来全国生态修复工作取得重大进展。截至2006年底，全国已有25个省区市的1100多个县区实施了生态修复，封禁范围近67万平方公里，其中35万平方公里的生态得到了初步修复。实践证明，实施生态自然修复，符合科学发展观，符合水土保持工作的实际。黄土高原地区作为生态修复最早实践的地方，目前也是全国生态修复效果最明显、效益最显著的地区之一。宁夏盐池、内蒙乌盟、陕西吴起等许多市县通过生态修复，山川面貌发生了根本性的变化，草原植被覆盖和产草能力明显提高，畜牧业稳定发展，农牧民收入增加，生态群落的多样性、稳定性增强，水土流失得到了有效控制，生态环境明显改善，有的地方已步入良性发展的轨道。从黄土高原的情况看，依靠生态自然修复能力，实施封育保护，仍是今后工作的一个重要方面。

　　第三，坚持预防为主、保护优先，依法落实水土保持“三同时”制度。黄河上中游地区是我国生态环境最为脆弱的区域之一，环境承载力相对有限。同时，这一地区也是我国能源矿产的富集区和西部大开发的重点地区，开发建设强度很大，给当地水土资源、生态环境保护带来巨大的压力。国家一直重视这一地区生态环境保护工作。早在20世纪80年代末，经国务院批准，国家计委、水利部就联合发布了《开发建设晋陕蒙接壤地区水土保持规定》。上世纪90年代中期，为加强对这一地区水土保持监督执法工作，水利部专门成立了晋陕蒙接壤地区水土保持监督管理局。这些年来，在上中游水保委员会的领导下，各省（区）坚持预防为主、保护优先的方针，深入贯彻《水土保持法》，强化依法监管，通过狠抓水土保持“三同时”的落实，定期督察，严格依法办事，创造了许多好的经验，有效遏制了人为水土流失加剧的趋势，部分地区实现了开发建设与环境保护的协调发展，也为全国带了个好头。初步统计，1996年以来全国共批准并实施水土保持方案25万多项，其中大中型开发建设项目1500多个，开发建设单位投入水土保持资金1000多亿元，防治水土流失7万平方公里，减少水土流失量17亿吨。其中，黄河流域批准并实施的水土保持方案7万多项，大中型开发建设项目400多个，开发建设单位投入水土保持资金300多亿元，这些指标在全国七大流域中要占到四分之一以上。从今后情况看，未来相当长的时间内，黄河上中游地区各类资源的大规模开发仍将继续，人为水土流失问题依然突出，水土保持监督执法工作只能加强，不能松懈。

　　第四，坚持水土流失治理与区域经济发展紧密结合，建设水土保持大示范区。近年来，上中游地区在坚持小流域综合治理的基础上，积极推进大示范区建设，由小规模、零星分散治理向集中连片转变，把水土流失治理与当地特色产业建设和区域经济发展紧密结合起来，取得了非常好的效果，有效调动了群众治理水土流失的积极性，不仅实现了快速规模治理，而且取得了显著的经济效益，促进了群众增收。比如，晋陕峡谷发展的红枣，陕北延安和晋西南的苹果，内蒙古鄂尔多斯的沙棘，甘肃定西的马铃薯和豫北的山楂、花椒等，都是通过大规模水土流失治理后形成了特色产业带，已成为当地群众重要经济来源。特别是在水土流失严重、干旱少雨、自然条件十分严酷的定西市，把小土豆做成了大产业，成了农民增收的重要渠道，全市马铃薯种植面积达到300万亩，整个产业总收入达到20多亿元。马铃薯产业的大发展反过来又带动了梯田建设，群众治山治水、自己贷款修梯田的积极性很高，许多地方实现了梯田化，水土流失得到控制，生态环境有了很大改善。内蒙古鄂尔多斯市将沙棘列为重大产业进行集群开发，种植400多万亩沙棘林，生态效益和经济效益也十分显著。在贫瘠的砒砂岩区实施沙棘生态工程区，群众仅采摘销售沙棘果和沙棘叶人均增收就达500多元，农民种植沙棘的积极性非常高。目前，陕北大示范区、西宁南北两山治理和天水耤河示范区等大示范区建设的经验和做法已在全国得到了推广，全国建成面积在数百甚至上千平方公里的、集中连片的各类水土保持大示范区近百个，起到了非常好的辐射带动作用。

　　实际上，黄河上中游地区水土保持的经验远不只这些，这里我着重谈了以上几点，供大家借鉴。

　　二、认清形势，加快黄河上中游水土流失防治步伐

　　党中央、国务院对水土流失防治工作高度重视，把水土保持作为可持续发展、关心民生、构建和谐社会的重要的基础性工作，在《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》、《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》、《关于积极发展现代农业  扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》等一系列中央重要文件中，提出明确要求。近年来，党和国家主要领导同志高度关注水土流失防治工作，先后多次就长江、黄河、黑土区、西南石漠化地区的水土流失防治工作作出重要批示，多次到水土流失治理区进行视察，对水土流失综合治理，特别是小流域综合治理、坡改梯、淤地坝建设等给予了充分肯定，要求加强水土保持工作。胡锦涛总书记今年已先后两次到甘肃定西响河沟、宁夏彭阳县阳洼小流域进行视察，并作出重要指示。最近几年，在党中央、国务院落实科学发展观、构建和谐社会、建设新农村等工作中，采取的一系列政策措施对做好水土保持工作非常有利，既创造了保护水土资源、建设生态环境的有利条件，逐步增加了对水土保持的投入，促进了一些新的水土保持工程立项实施，又推动了水土保持预防保护工作，加快了《水土保持法》的修改步伐。在国家发改委、财政部等有关部门的支持下，近两年国家相继启动实施了一批水土流失重点防治工程。在长江上游地区启动实施了云贵鄂渝水土保持世行贷款项目，利用世行贷款规模1亿美元，欧盟赠款1000万欧元。今年即将启动经国务院批准的丹江口库区及上游水土保持工程和西南岩溶地区石漠化治理工程，治理规模扩大，投资大幅度增加。最近，温家宝总理和回良玉副总理对东北黑土区的水土流失防治又作出重要批示，要求采取小流域综合治理的办法，增加水土保持投入，加快治理黑土地水土流失的步伐。国家对水土保持工作的重视和近两年的工作成就，极大地增强了我们搞好水土流失防治工作的信心和决心，也是对黄河上中游水土流失防治工作的鞭策。

　　我们应该清醒地看到，防治水土流失面临严峻的挑战。一方面，我国水土流失仍然面积大、分布广、流失严重，防治任务艰巨，而水土保持投入严重不足，尤其是“两工”取消后，出现了较大的投入缺口，水土流失治理的速度缓慢。另一方面，我国正处在城市化、工业化、现代化进程中，人口、资源、环境矛盾突出，新的人为水土流失尚未得到有效遏制，一边治理、一边造成新的水土流失的现象仍然存在。当前，我们必须紧紧抓住这些有利条件，并积极应对挑战，增强防治水土流失的责任感、紧迫感，全力推进水土保持工作。

　　从黄河上中游地区来看，虽然经过多年坚持不懈的努力，水土流失防治工作取得了显著成绩，水土流失面积减少，强度降低，但是由于特殊的自然地理条件，上中游地区的水土流失仍然量大面广，侵蚀严重的状况不可能在短期内得到根本扭转；在今后相当长的时期内，开发建设强度进一步加大，新增水土流失将不断产生，水土保持工作将面临更大的压力。黄河上中游地区的水土保持，对当地和下游地区影响重大，事关生态安全、防洪安全，事关国家西部大开发和全面建设小康社会宏伟目标的实现。搞好这一地区水土流失防治工作仍将是一项长期的、艰巨的战略任务，必须坚持不懈抓紧抓好。从当前水土流失防治形势看，我想，应该注意把握以下几点：

　　在防治战略上，坚持预防保护与综合治理“两手抓”。一方面，坚决贯彻“预防为主、保护优先”的方针，正确处理经济发展与生态保护的关系，加强对开发建设项目的监督，严格保护现有植被，努力控制新的人为水土流失，不欠或者少欠新账。越是经济发展，越要重视生态保护，既要金山银山，也要绿水青山。另一方面，想方设法加快严重流失区的治理，快还旧账，为经济社会可持续发展创造条件。

　　在指导思想上，要以人与自然和谐相处的理念为指导，既要保护生态环境，又要以人为本发展生产，妥善处理生态与经济的关系，生态、经济和社会效益相统一。注重群众生产生活实际问题，关注民生，着力解决人民群众最关心、最直接、最迫切的问题，同时有效治理水土流失，改善生态环境。

　　在技术路线上，坚持以小流域为单元，科学规划，工程措施、植物措施和农业技术措施优化配置，山、水、田、林、路、村综合治理。同时，因地制宜，突出重点，搞好梯田、淤地坝建设。

　　在组织管理上，进一步强化政府行为，切实加强对水土保持工作的领导协调，充分发挥各级水土保持委员会的统筹协调作用，把防治水土流失列入地方各级政府重要议事日程，实行目标责任制，一级抓一级，确保实效。同时，制定长远规划，将其作为长期任务，一届接着一届干，一届干给一届看。宁夏彭阳，陕西延安，甘肃定西、庄浪在这方面有很好的经验。

　　在投入机制上，应当不断创新投入机制，在争取国家更多投入的基础上，广泛动员社会力量参与水土流失防治，多渠道解决投入不足的问题。建议各地根据中央有关政策要求，按照开发利用地下资源，建设地上生态环境的思路，结合本地实际出台政策建立生态补偿机制，从煤炭、矿山、石油、天然气、水电站等资源开发项目收益中，提取一定比例的经费用于所在区域的水土流失防治工作，加快水土流失防治步伐。

　　三、加强淤地坝建设管理，确保工程发挥效益

　　水土保持生态建设与保护的任务十分繁重，当前，我们要以科学发展观为指导，以水土资源的可持续利用和生态环境的可持续维护为根本目标，采取有力措施，全面做好水土保持预防监督、综合治理、生态修复、监测评价、控制面源污染、人居环境改善等各项工作，同时要因地制宜，突出重点，抓住关键。

　　2003年，中央安排专项资金启动实施了黄土高原水土保持淤地坝试点工程，实施四年来，在各方面共同努力下，工程建设总体上进展顺利，取得了不小的成绩。但由于多方面因素的限制，工程建设管理中也存在一些不容忽视的矛盾和问题。目前，一大批淤地坝已经进入竣工验收的关键时期，在建工程数量也比较大，建设与管理的任务愈加繁重，这就要求各有关部门、流域机构及地方各级水利水保部门认真负责，进一步做好建设管理工作。下面，我就淤地坝建设与管理，再强调几点。

　　第一，加强工程前期工作，确保规划设计科学合理。当前，淤地坝工程前期工作滞后的问题尚未得到根本解决，部分地方甚至还存在坝系可研和初设深度不够、主要技术指标确定不按规范执行、坝址选择不合理、审查工作不到位等问题。下一步各地要进一步加强前期工作，增加项目储备，争取主动，并切实提高前期工作质量，为计划下达和工程实施打下好的基础。淤地坝前期工作应注意把握以下两点：一是要继续把淤地坝建设的重点放在已有坝系和已治理流域的配套上，优先安排原有坝系配套和现有工程的改建，以尽快发挥效益。二是要坚持因地制宜的原则。黄土高原范围广，地形地貌变化大，并非所有地区都适合打坝。在坝系的建坝密度上，也要按照因地制宜的原则进行，条件好的、适合多打的就多打，条件不好、不适合多打的就少打，从实际出发进行规划设计。在第一线的水土保持勘测设计人员一定要认真负责，深入实际，广泛听取当地干部群众的意见，科学确定设计方案，确保工程能顺利实施并取得预期的效益。

　　第二，加强工程建设的领导与协调，加快淤地坝建设步伐。淤地坝建设需要各级政府和有关部门通力做好工作。首先，工程实施区的县级人民政府要加强淤地坝建设的组织协调和领导，协调和组织各部门、各行业在土地征用、施工前期准备、工程营业税等环节或方面给予支持。二是省市县各级要落实配套资金，确保工程建设质量。山西省在国家支持的基础上大幅度增加本省淤地坝投入的做法值得其他省（区）借鉴。三是加强部门协调。重点是落实“三统一”，统一规划、统一标准、统一验收。不论哪个行业、部门或个人投资修建淤地坝，都应当根据规划的总体要求，纳入水利行业管理范畴，履行审批程序，执行相关行业标准规范，落实防汛责任，严格检查验收。为此，各级水利水保部门要切实承担起行业管理的职能，加强与有关部门的协调，加强技术指导和技术服务，确保淤地坝建设的顺利推进。

　　第三，加强工程建设管理，确保工程质量。淤地坝建设属于国家基本建设项目，应按照国家基本建设管理的有关规定和要求，加强和规范工程建设管理，确保工程建设的质量、进度和效益。在前期工作环节，流域机构和各省（区）审查审批部门要严把前期工作质量关。在工程建设管理环节，要积极推行工程建设管理体制改革，严格按照项目法人制、工程监理制和招标投标制的要求，加强项目管理和质量监督，提高工程建设质量。要加强招投标管理，管好用好工程建设资金。建立谁审批、谁验收、谁负责的机制，落实验收责任，严把验收关。在运行管理环节，要进一步探索、总结、推广以地养坝、以水养坝、以林养坝等成功经验，创新和完善淤地坝建后管护制度，保障工程长期发挥效益。各地要把淤地坝纳入当地防汛指挥体系，认真落实淤地坝防汛责任，做好工程防汛工作。要加大对骨干坝防汛检查和技术指导力度，制订科学的坝系洪水调度方案，确保工程汛期安全度汛和保障下游群众生命财产安全。

　　第四，加强淤地坝建后管护，确保工程发挥效益。在淤地坝建后管护上，应坚持两手抓。一方面，根据不同地区、不同社会经济条件、不同规模，按照利益与责任统一、效益和风险共担的市场规律以及“谁受益、谁管护”的原则，因地制宜，探索和完善产权明晰，责、权、利相统一的淤地坝建设经营机制。近几年，有些省（区）在淤地坝建后管护方面进行了积极的探索，如山西临汾市建立护坝田制度和采取措施加快淤地坝受益的做法，较好地落实了淤地坝建后管护责任，效果就很好。我们要及时总结推广这些好的经验，切实落实管护责任，确保既有人建，更要有人管。另一方面，各级水利部门对淤地坝管护要主动靠前管理，不能移交了事，撒手不管，要做好管护情况经常性检查，发现问题，及时解决。各级水利水保部门要将单坝工程建后管护责任是否落实，作为工程能否竣工验收的重要条件，凡是淤地坝管护责任没有落实的，一律不得通过验收。

　　各位委员、同志们，黄河上中游地区的水土流失防治是一项艰巨而光荣的任务，我相信按照党中央、国务院的战略部署，在黄河中游水土保持委员会的领导下，经过各省（区）团结奋战，一定能够不断开创黄河上中游地区水土保持事业的新局面。

　　谢谢大家！